繼2019年11月26日央行與銀保監會聯合發布《系統重要性銀行評估辦法（征求意見稿）》后，2020年12月3日《系統重要性銀行評估辦法》正式稿時隔1年多終于發布，這意味著每年公布一次的系統重要性銀行名單可能也將在近期揭曉。由于銀行一旦被納入系統重要性名單，將面臨更為嚴格的資本監管以及其它政策約束，因此對政策文件的討論顯得很有必要。《系統重要性銀行評估辦法》的變化：大幅降低門檻
整體上看相較于征求意見稿，《系統重要性銀行評估辦法》有兩個重要變化：（一）將系統重要性銀行由四組分成五組（參照全球系統重要性銀行的分組模式），同時大幅降低了系統重要性銀行的門檻（征求意見稿要求得分超過300分，正式稿只要求得分超過100分），這就意味著相較于以前，30家參選銀行中，將有更多的銀行會被納入系統重要性銀行名單，也意味著有更多的銀行會面臨新增資本監管等方面的政策壓力。（二）在可替代性指標中的“境內營業機構數量”外又新增了一個指標，即客戶數量（銀行擁有公司和個人客戶數），即一家銀行擁有的客戶數也能影響該銀行的系統重要性程度。
基本政策框架與背景
（一）基本背景：08年金融危機使“大而不倒”的問題被廣泛關注
1、雖然中國央行早在2018年的中國金融穩定報告中便已對“建立系統重要性金融機構監管體制”進行了專題闡述。但要論對系統重要性金融機構的關注，則最早要追溯至2008年的金融危機。2、2007-2008年金融危機期間，雷曼、貝爾斯登、AIG以及花旗集團等大型金融機構紛紛陷入困境甚至破產，使局部危機最終演變成大蕭條以來最嚴重的全球經濟金融危機，直到目前多數經濟體仍深陷其中而無法自拔，目前的全球金融體系依然受到當時金融危機以及一系列經濟金融政策的深層次影響。3、2008年全球金融危機后，國際社會才真正意識到，金融機構的系統重要性特征越突出，其對整個經濟金融體系的沖擊便越強，造成的后果越無法估量。因此國際金融危機以來，強化對系統重要性金融機構的監管、防范“大而不能倒”問題成為全球范圍內金融監管改革的重要內容。4、特別是從2011年起，金融穩定理事會每年發布全球系統重要性銀行（G-SIBs）名單，并已經形成比較明確的監管政策框架。根據巴塞爾銀行監管委員會發布的框架指引，各國也結合自身實際建立了國內系統重要性銀行（D-SIBs）監管政策框架。中國從2018年11月的301號文開始，亦在不斷搭建豐富系統重要性金融機構的監管框架，目前除系統重要性銀行外，也在積極醞釀系統重要性保險和系統重要性券商的相關政策框架。
（二）國際定框架：2011年后，開始出臺針對性的監管指引
整體來看，系統重要性金融機構對經濟金融體系的沖擊主要體現在對破壞性強、處置難度較大、救助成本較高、易形成政策負反饋、道德風險容易惡化、市場預期較易出現反復等方面。鑒于此，國際監管機構很早便開始深思相應的監管舉措，并發布一系列政策信息。
（三）國內緊跟隨：2018年以來政策發布頻率顯著加快
一行兩會監管體系重構后，關于系列重要性金融機構的監管步伐明顯加快。1、早在2017年中國銀監會發布的補短板政策框架中，《全球系統重要性銀行監管指引》、《商業銀行系統重要性評估和資本要求指引》和《商業銀行破產風險處置條例》等3類文件便赫然在列，此外《全球系統重要性銀行總損失吸收能力監管辦法》作為研究類補短板政策文件也在其中。從這個角度看，301號文最初本應由銀監會層面發布，在一行兩會的監管體制架構變革后，政策文件的起草與發布才移交至金融委和央行。2、由于中國的金融體系主要以商業銀行為主，因此最初的國內系統重要性金融機構可能并未將其他非銀機構考慮在內。但由于要參照國際標準，同樣需要將部分券商、基金、保險公司等非銀金融機構納入系統重要性金融機構名單中。
（四）國內系統重要性銀行的相關政策文件基本搭建完畢
事實上除《系統重要性銀行評估辦法》外，關于系統重要性金融機構的相關監管文件最早要追溯至2018年11月27日，當一行兩會發布了《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（銀發〔2018〕301號），而新修訂的中國人民銀行法亦將系統重要性金融機構納入央行的職責范圍。
如何評估系統重要性金融機構？
（一）國外做法
1、定量與定性相結合，主要從全球活躍度、規模、關聯性、可替代性和復雜性五個維度對總資產位居全球前75位的銀行或規模、海外市場份額達到一定標準的保險進行認定。2、每年評估認定一次，每年的G-SIBs數量不一定相同。3、對于沒有通過定量認定的金融機構，也可根據定性因素進行認定。
（二）中國實踐
301號文明確了如何評估系統重要性金融機構并實施額外監管的基本原則。1、參照國際標準，同樣既有定量標準，亦有定性標準，即對于一些最初沒有納入系統重要性金融機構的部分，也可根據將其納入。2、金融委主要負責最終名單的確定和對評估流程、方法進行審議。3、目前我國已經有4家銀行被認定為G-SIBs，按順序分別為中行、工行、農業與建行。同時我國也有1家保險公司納入全球9大G-SIIs，即平安保險集團。
如何對系統重要性金融機構實施額外監管？
（一）國外做法
1、根據系統重要性程度進行分組，每組執行特定的附加資本要求和附加杠桿率要求。2、TLAC應達到風險加權資產和杠桿率的一定比例。3、一些經濟體還在其它方面實施額外約束，如流動性等等。
（二）中國實踐
1、除國際上通行的附加資本、附加杠桿率以及TLAC達到一定要求外，一行兩會還可通過流動性、大額風險暴露、業務資質、牌照申請等施行額外監管。其中，央行有絕對主導權，可直接對金融機構進行風險揭示并建議監管部門采取相應監管措施。2、目前尚未明確提出關于杠桿率等指標的額外監管標準，但考慮到目前我國商業銀行的資本指標尚未達到監管下限（即基本上每家銀行的資本充足率均會高出監管臨界點約1個百分點），因此在這種情況下后續附加資本很可能會彌補這一缺口。
3、目前我國有工行、農行、建行、中行、招行以及上海銀行等6家銀行已經參照國際標準在年報中披露系統重要性銀行的定量數據。
如何評估系統重要性銀行？
（一）中國、歐盟、日本與中國香港等四大經濟體的評估指標體系對比
中國的實踐主要于國外的經驗，全球系統重要性銀行擬定了基本國家，主要經濟體在實踐中亦有所取舍，且根據實際情況在權重設置方面給予一定差異化。1、中國、歐盟與日本均把跨境債權債務兩個指標納入復雜性維度中，所以看起來似乎少一個維度，但實際上框架是一致的。2、均比較關注同業資產、同業負債以及其它主動負債規模情況，即金融體系內部的負債情況。3、均對支付結算情況、場外衍生產品的名義本金比較關注。4、我國增加了代理代銷業務、持牌營業機構的數量、非銀行附屬機構資產總額、非保本理財余額等4個二級指標。5、香港則更為簡單，其對系統重要性銀行的設定只有3個維度5個指標。
（二）中國的具體情況
1、參評對象：表內外資產余額排名行業前30
參評對象選取表內外資產余額排名行業前30的銀行以及上一年度曾被評為系統重要性銀行的名單。雖然這沒有按照301號文的規定（即選取表內外資產余額占行業總資產累計比例達到75%的銀行名單），但由于我國銀行業集中度比較高，預計前30大銀行的表內外資產余額占行業總資產的比例達到75%不是問題，且由于沒辦法估算行業表內外總資產余額（表外資產有一部分可以抵消），因此這種直接排序法實際上是可取的。
2、評估體系：規模、關聯度、可替代性與復雜性四個維度各25%的權重
（1）《系統重要性銀行評估辦法》基本遵循了301號文的原則，但在定量指標體系中，僅包括規模、關聯度、可替代性和復雜性四個一級指標（含13個二級指標），沒有將資產變現維度納入。請注意四個維度13個二級指標的口徑均為集團并表。（2）中國的可替代性維度中去了證券承銷額指標，增加了代理代銷和境內持牌營業機構數量兩個二級指標。（3）復雜性維度中，中國新增了非保本理財、境外非銀行附屬金融機構的資產總額兩個二級指標，同時將境外債權和境外債務置于復雜性維度中（國際上將其歸于全球活躍度一級指標中）。（4）13個二級指標均為絕對規模，則銀行m（等于1……30）在指標n（等于1……13）上的規模和得分可分別表示為
（三）從權重設計上看，系統重要性銀行主要關注哪些業務？
從權重設計來看，規模、關聯度、可替代性以及復雜性的重要性依次下降，同時系統重要性金融機構比較關注規模、同業業務、融資業務、結算業務、托管業務、代理業務、衍生品業務、投資類業務（公允價值計量類）、理財業務以及掛牌的營業機構、境外非銀金融機構、境外債權債務情況等領域。
哪些銀行有可能會被納入系統重要性銀行名單？
雖然我們沒有辦法算出全部的具體指標得分，但是我們大致可以通過估算得出一些比較確定的結論。根據《系統重要性銀行評估辦法辦法》，系統重要性銀行的評估依據大致是下述表格。這里我們僅選擇表內外資產余額、金融機構間負債、非保本理財、托管資產等四個指標進行簡單測算，這四個個指標的權重合計占44.58%，具有較好的代表性，我們假設這四個指標的合計得分如果超過60分，即其最終進入系統重要性性銀行名單的可能性較大。
（一）將21家全國性銀行、13家城農商行等34家銀行作為參評對象
由于表內外資產余額的權重高達25%，因此如果按表內外資產余額進行排序，我們大致選擇出34家銀行（實踐中參評對象可能為30-35家）作為系統重要性銀行的參評對象來考慮，這34家參評銀行包括：1、全部國有6大行、3家政策性銀行以及全部12家股份行，這加在一起便有21家銀行。2、重慶農商行、北京農商行、上海農商行與廣州農商行等四家農商行也被納入了參評名單。3、北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、寧波銀行、南京銀行、盛京銀行、徽商銀行、杭州銀行與廈門國際銀行等前9大城商行也被納入參評名單。這里我們沒有考慮錦州銀行、哈爾濱銀行、天津銀行、長沙銀行徘徊于參評名單前后的一些城商行。
（二）17家銀行比較確定會進入系統重要性銀行名單，另有5家不確定
根據四項指標的得分情況來看，我們預計17家銀行進入系統重要性最終名單的可能性較大，分別為國有6大行、3家政策性銀行以及招行、興業銀行、浦發銀行、中信銀行、民生銀行、光大銀行、平安銀行、華夏銀行等8家股份行。另有北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、浙商銀行以及廣發銀行等五家銀行是否進入最終系統重要性銀行名單存在較大不確定性，其余13家銀行如果不是監管特別照顧則基本不會進入最終名單。綜上，國內系統重要性銀行最終可能會有20家左右。
（三）進入系統重要性銀行參評名單和最終名單均有可能面臨更嚴的監管
對于可能納入系統重要性金融機構的商業銀行，可能需要在現行監管要求的基礎上，再計提1%的附加資本，考慮到附加資本的計提和杠桿率的增加主要基于一級資本，意味著商業銀行的資本補充壓力進一步加大。除以上資本的約束增強以外，系統重要性銀行還可能面臨杠桿率、流動性、大額風險暴露等方面更為嚴格的監管。我們看到《系統重要性銀行評估辦法》將系統重要性銀行分成五組，這應該是參照全球系統重要性銀行的設定標準，金融穩定理事會將全球系統重要性銀行分成五組，并分別適用1%、1.50%、2%、2.50%和3.50%的附加資本。這種思路傾向于表明，進入系統重要性銀行參評名單或最終名單的銀行均需要面臨更強的資本監管要求（對于不同組的銀行監管要求則有所差異）。
從宏觀審慎的角度來看，未來國內銀行將分為四大類
根據2020年1月11日銀保監會2020年年度工作會議的相關內容來考慮，我們認為未來國內銀行將按重要性程度從高到低依次分為（1）全球系統重要性銀行；（2）中國系統重要性銀行；（3）中國非系統重要性銀行以及中國非重要性銀行等四大類，并對四類銀行采取不同程度的監管強度。其中（1）類和（2）類可以合并，因為屬于（1）類的銀行一定也屬于（2）類銀行。（一）全球系統重要性銀行中國有4家入選（平安保險集團入選全球系統重要性保險機構），分別為中行、工行、農行與建行。（二）中國系統重要性銀行，我們預計數量上大致有20家左右（包括4家全球系統重要性銀行）。其中參評機構35家（政策要求不少于30家）。（三）中國非系統重要性銀行，我們預計數量上大致有15家。即中國系統重要性銀行數量（20家左右）+中國非系統重要性銀行數量（15家左右）=參評銀行數量。
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